总投资近2万亿的PPP项目为何落地难？

9月21日，北京钓鱼台国宾馆，第七次中英经济财金对话政府和社会资本(PPP)圆桌会议在这里举行。作为中英双方在经济领域最高级别的政府对话，会议由中国国务院副总理马凯和英国财政大臣奥斯本共同主持。

将PPP作为对话主题，在中英共同举办的会议中并不多见，足以体现中英双方对推进PPP的重视。马凯副总理和奥斯本财政大臣共同指出，PPP具有越来越广阔的全球市场和发展前景，中英双方政府和企业应继续加强合作，为两国PPP事业不断注入新动力。

这次会议的举办，让PPP项目热潮再度来袭。

目前在国家发改委网站上，已建立了PPP项目库，将1000多个PPP项目进行公开推介。但是，据记者了解，尽管官方对PPP积极推进，但项目的实际落地情况却仍参差不齐。

国家发改委、财政部等多部门接连发文力挺PPP

PPP已经成为国务院常务会议上的“热词”。今年5月13日召开的国务院常务会议要求，在交通、环保、医疗、养老等领域，推广政府和社会资本合作模式。8月26日，国务院常务会议强调，要进一步破解审批繁琐、资金缺口大等问题，加快棚改、铁路、水利等重大工程建设，设立PPP项目引导资金，扩大有效投资需求。

今年，PPP项目推广进入加速期。先是于4月7日财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，着重规范PPP项目合同；与此同时，发改委于4月25日公布关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，开始公开征求对PPP项目的意见。

在随后的几个月，由财政部研究制定的《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》、《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等文件也相继出台。

记者粗略梳理，从去年底到今半年多时间，国家层面围绕PPP出台的文件有近10份。

中国社会科学院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华向《中国经济周刊》记者分析，国家力推PPP，从短期目标来看，主要是替代地方融资平台解决基础设施建设运营和公共事业发展的资金来源问题。同时，“从长期目标来看，PPP模式的优势在于能够结合并充分发挥政府部门和社会资本的各自优势，提高基础设施建设运营以及公共事业发展的效率。在当下全面深化改革，加快转变政府职能和行为的大格局下，推进PPP模式具有重要的意义。”

上千个PPP项目，市政设施类超三成

在国家发改委网站首页右上角醒目的位置，专门开辟了“PPP项目专栏”，公开发布PPP推介项目。截至9月25日，经《中国经济周刊》记者汇总，国家发改委网站发布的PPP项目共计1049个，项目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域，总投资1.97万亿元。

在1049个项目中，安徽以127个项目居首，江苏以107个项目紧随其后，贵州、山东、云南、甘肃、江西等地推出项目均超过60个。

据《中国经济周刊》记者计算，安徽公布的127个项目中，涉及总投资2384.53亿元。其中，市政设施60个，交通、公共服务、生态环境分别有27、19、13个。

不过，1049个PPP项目并未包括全国推介的全部项目。上述项目包括了北京、河北、辽宁、江苏等25个省份和青岛、深圳、新疆建设兵团等3个地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的PPP项目。

《中国经济周刊》记者梳理发现，发改委上线的1049个PPP项目库中，位于西部的项目最多，达453个，在市政设施类、公共服务和水利方面，西部均独占鳌头；其次是东部，324个；中部为272个。

西部之所以PPP项目最多，在中国社会科学院财经战略研究院副研究员赵早早看来，并不意外。

“因为东、中部的经济发展水平比较高，过去十几年市政建设相对投入比较充分；而西部的经济发展一直比较落后，国家实施的‘一带一路’和西部大开发战略，让这个区域对PPP项目的需求比较大。”长期研究和关注PPP在中国的进展的赵早早说。

记者梳理发现，在1049个PPP项目库中，市政设施类数量最多，有377个，数量上占比超过三分之一；总投资额在2643.5亿元左右，占1.97万亿的13.42%。

从国外经验来看，PPP主要用做基础设施建设，市政建设自然属于基础设施建设的范畴，这可以解释为什么市政设施项目成为中国PPP项目中的大多数。赵早早向《中国经济周刊》记者分析说，“市政设施回报的形式比较明确，回报率和项目运作模式也比较成熟，PPP最早出现的也是地铁、高速公路和市政设施，所以出现这个现象也是正常的。”

但是，东部比较凸显的，是在生态环境领域的PPP项目最多，达44项。

赵早早分析道，“过去我们发展经济多多少少忽视了生态环境方面的建设，所以导致东中部的生态环境问题相对比较突出，现在通过资金引导使得政府和社会资本更多地关注生态保护，这种政策导向是比较强的。这个结果合乎政策取向，也合乎实际情况。”

期待PPP迅速解决融资难、拉动经济不现实

很多人都在关心：国家发改委推介的众多PPP项目落地了吗？

在9月16日国新办举行的新闻发布会上，国家发改委副主任连维良在答记者问时给出的答案不很乐观：“我们发现PPP存在一些落地难的问题，主要原因是各地的前期工作做得不够到位。”

今年5月18日，原国家外经贸部副部长龙永图在一个论坛上公开表示，去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，还有80%待落实。

民生证券则有一份研究报告称，1.6万亿中，真正签约的约为2100亿元，仅占总额的1/8。

赵早早从三个方面向《中国经济周刊》记者分析了导致PPP项目落地不佳的原因。

首先，政府的准备相对较弱，政府在PPP方面的知识储备不够，缺少专业团队运作。尤其是地方政府，由于PPP项目多数都落在市县级，政府推动PPP的人员比较缺乏这方面的知识，直接导致项目谈不起来。

其次，在当前反腐的大背景下，行政监督越来越强，如果PPP项目比较大，必然地方政府主要领导点头，但是大项目需要财政投入多年才能运作，地方领导出于对政治前途的考虑，会更谨慎。

第三，PPP政策解释不很清晰，包括什么样的项目才属于PPP，从国家出台的文件对此界定并不清晰，对于地方政府做决策也会有影响。

“尽管慢，但是，不要怕它慢。从国际和国内成功的案例来看，项目推进肯定是漫长的。”赵早早向《中国经济周刊》表示，据经济合作与发展组织(OECD)统计，国际上最近十几年PPP的进展并不快，一年中大概只有十几个项目落地，“期待通过PPP方式能够很快拉动公共基础设施大量上马，一方面能够解决融资难，另一方面能拉动经济发展，这种判断不太科学，也不客观。”

汪德华则从风险和收益的角度谈了PPP落地难的原因：PPP项目涉及到政府的长期债务风险和社会风险，应当稳步推进，要有一定的时间准备，单纯追求速度并不可取。

“地方政府与社会资本对于推进PPP项目的期望值有差异：地方政府可能更希望借助于PPP来缓解政府债务压力，而社会资本由于对与政府的长期合作缺乏信心，对于收益率自然要求更高。”汪德华指出，双方合作伙伴关系难以构建，这也是当前PPP落地难的重要原因。

以安徽宿州为例，在国家发改委PPP项目库，安徽宿州市共推介了10个PPP项目，包括污水处理、生活垃圾处置、建筑垃圾处置、城市供水管网建设改造、水厂扩建、中水回用等，这10个项目标注的共同的责任人是宿州市城管局设施科科长何厚会。

“我每天都会接到咨询电话，有国企，也有央企，尤其对垃圾处置和污水处理比较感兴趣，其他项目咨询的不多，主要是因为生活垃圾和污水处理这两方面技术上比较成熟。”何厚会告诉《中国经济周刊》，宿州的PPP项目从去年就开始谋划，今年上半年正式开始实施，目前正在做环评等前期工作，前期工作完成后要编制实施方案，之后再上网招标，社会资本再进入。

至于什么时候项目能够实施，他也说不上来。“实施方案也需要反复论证，这个时间会比较长，因为牵扯到最后的合同模式，很是关键。”何厚会说。

毋庸置疑，要想使PPP项目成功，前期肯定要做大量的工作。

比较成功的PPP项目案例当数北京地铁4号线。记者采访得知，为迎接北京奥运会，北京市政府在2004年进行了一个融资招标会。从2004年开始召开洽谈会，2005到2006年谈判完成，以港铁为代表的社会资本投入运作，用了近三年的时间。

“现在大家认为PPP能够很快大规模地成型，其实是不科学的，因为没有遵循PPP合作模式发展的最本质特征，PPP是要通过政府部门和社会资本在谈判的平台上经过缜密细致的谈判，这个过程肯定不是几个月就能够完成的。”汪德华说。

PPP分别代表Public(政府或公共部门)、Private(社会资本或市场主体)、Partnership(合作伙伴关系)三个英文单词，是“政府和社会资本合作”模式的英文简称。PPP模式是舶来品，起源于欧美国家中私营投资者所开展的道路维修、城市供水等基础设施项目。上世纪80年代，我国已经开始实施以BOT(建设—运营—移交)为主要形式的PPP项目。