“我国现行18种税只有3种税出台了法律，其他都是暂行管理条例。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文教授说，“我们的财税法制很多方面是空白，这需要加强法制建设。”

前天公布的十八届三中全会公报提出，“必须完善立法，建立现代财政制度”。接受《每日经济新闻》记者采访的多位专家表示，这预示着我国财税立法的工作将有很大的推进，预算法、征管法等重大法律的修订有望取得重大进展。

税收制度大都是暂行办法

以目前使用的 《税收征管法》为例，该法是2001年4月在第九届全国人大常委会第二十一次会议上通过的，但该法在许多方面滞后于社会经济的发展。2008年，国税总局成立税收征管法修改工作小组，正式启动修订工作。

今年6月7日，《税收征管法修正案(征求意见稿)》由国务院法制办公室公布。该法的最终出台，还需要由国务院在条件成熟时提请全国人大常委会审议。从启动修订到现在已历5年，该法依然“难产”，主要原因在于各方在“涉税信息共享”等内容上难以达成共识。

前不久，十二届全国人大常委会公布立法规划，《税收征管法(修改)》等列入“一类项目”，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，此举体现出本届全国人大常委会对修改《税收征管法》的重视，但何时出台仍需等待。

针对财税的立法，不仅有滞后而且有缺失。以具体的税收为例，我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税3种是由全国人大及其常委会制定法律所开征的，其他15种税都是国务院制定暂行条例开征，而后者占税收总收入的70%。

北京市华税律师事务所主任刘天永说，“由于不是法律，管理办法没有包容性，新事物发生后找不到法律依据。电商该不该征税？按说只要有经营就应该纳税。但因为税务总局没有具体规定，在实践中征与不征各地差异很大。”

税法的不健全，不仅对税务机关有影响，而且对纳税人也有影响。

刘天永告诉 《每日经济新闻》记者，由于大多数税种只是暂行管理条例，而且规定比较简单，在实际操作中，很多没法直接使用，只能靠税务总局不断地发通知来解释，“这种解释在实践的效果也有造法的功能，税务机关既征税又立法，容易对纳税人的权益造成侵害。”

北京大学财税研究中心主任刘剑文认为，鉴于改革开放初期的特殊性，国务院通过暂行条例的形式开征税种，有一定必要性。但随着时代的进步，应该有所调整了。

今年上半年，财政收入下滑，有地方甚至出现违法征收 “过头税”的现象。有财税学者就曾指出，“现在我们是依照上级下达的指令性、指标性的任务来征税。而不是按照税法规定的范围和税率来依法征税。这在一定程度上与我们的征管法有关。”

刘天永表示，由于税法不健全，纳税人难以掌握税收的规定，这对其权益会有影响。“未来健全税法，促进依法征税、依法纳税、打击偷逃税，应该有经得起推敲的规则。”

预算法关系财税改革

十八届三中全会公报还提到“透明预算、改进预算管理制度”等。

目前实施的 《预算法》，是在1994年由第八届全国人民代表大会第二次会议审议通过；次年，国务院常务会议通过 《预算法实施条例》，构建起了沿用至今的财政体制基本框架。

2004年启动《预算法》修订，去年7月，十一届全国人大常委会第二十七次会议再次审议了《预算法修正案(草案)》，但到现在，《预算法》草案还在研讨中。有学者表示，《预算法》的修订直接关系到财税改革的命运。

原中国经济体制改革研究所副所长徐景安表示，“财政分配体制改革，涉及国家、企业、个人，中央与地方各个方面。当前，最紧迫的是强化财政监管，把钱袋子管好。”

天津财经大学教授李炜光认为，《预算法》分歧比较大在于有关部门没有理清关系，“央行与财政部承担不同的职能，但要把预算和国库的监督功能发挥出来，国库的资金经过法制化的渠道分配到资源配置的地方去，建立起监督与制衡的关系，将责任和义务分配好，而不是去争权力的大小。”

徐景安认为，预算法从根本上来说是社会公众及其代表机构对政府行政行为的规范与监督，实际是公共决策的民主与法治的制度化。“而现行《预算法》，主要是政府行政部门对所属机构、单位的规范与监督，基本上是属于财政部门的工作条例。《预算法》修订必须由超越部门利益的更权威的机构来领导。”