二十年前建立的分税制，对中国的政治经济格局影响至深。现在，新一轮改革，又将对中央与地方关系作出深刻调整。对中国政治经济格局影响至深的分税制，正处于这一制度建立二十年以来最为关键的十字路口

　　分税制究竟是分钱还是分权？分到哪一级？财权是收还是放？事权又该如何重新划分？在更为复杂的背景下，新的改革已箭在弦上，但何去何从仍深陷争议。

　　2013年8月12日，前国务院总理朱镕基的新书《朱镕基上海讲话实录》正式出版发行，让这位“经济沙皇”主持完成的一系列经济改革再次掀起讨论热潮。而其20年前操刀的最重要的改革——“分税制”，正处在这一制度建立以来最为关键的十字路口。

　　1994年的分税制改革，被财政部财政科学研究所副所长刘尚希称为“中国改革历程中的经典之作”，它结束了之前财政体制摇摆不定的局面，其框架和规则延续至今。更重要的是，它将中央政府从一度财力虚空、控制力薄弱的窘境中解救出来，开启新的中央“集权”时代，奠定了此后中央与地方关系格局。但二十年后，随着中国政治经济的现实变化，这一制度的弊端日益显现，也使再次启动财税改革的呼声不绝于耳。

　　而新一届政府正在力推的“营改增(指营业税改增值税)”改革，被普遍认为将倒逼分税制改革。因为营业税本是地方重要的税种——收入占其40%，改成大部分由中央拿走的增值税后，地方少了一大块收入，这无疑就将逼得现有的分税制财税体制不得不改变。

　　多位专家学者告诉南方周末记者，目前相关中央部委正在酝酿财税体制改革的总体方案，将作为十八届三中全会后的“顶层设计”内容之一。

　　不过，虽然新一轮财税改革已箭在弦上，但目标和路径，各界却仍在争论之中。

　　分钱还是分权

　　地方的钱总数少了不行，地方的钱中自己收的部分太少了也不行，分税制改革这两个条件都得满足，既要分钱也要分权。

　　这些年来，分税制引起的一大争议焦点在于，是否应该坚持分税制的基本原则——财权与事权相匹配。

　　社科院财经战略研究院院长（财苑）高培勇（财苑）最近参加了两个涉及财税体制改革的学术研讨会，会后他有感而发地写了一篇题为“新一轮财税体制改革必须坚守分税制”的文章，提出“一个根本性的问题”：改革的方向究竟是继续坚持“分税制”，还是重新回到“分钱制”？

　　在高培勇看来，当年“分税制”所改革的，正是以统收统支、财政大包干为代表的“分钱制”，但后来改革却经历了两次倒退——2007年中共十七大报告将“财权与事权相匹配”改为“财力与事权相匹配”；2011年预算法修订时用“支出责任”替代“事权”。

　　“财力和事权分别处于‘钱’和‘权’两个不同层面，现实中的操作便如同分居在不同楼层的两个人，很难匹配。后来又把‘事权’降格为‘支出责任’，由两‘权’层面的匹配退居为两‘钱’层面上的匹配。”他写道，“现行的财税体制同本来意义上的分税制财税体制的距离不是拉近了，而是更远了。”

　　高培勇担心，地方财政可以独立组织管理的收入规模及比例急剧减少，地方财政支出越来越依赖于中央财政的转移支付。倘若此种安排长期化、体制化，各级地方财政将由于失掉相对独立的收支管理权和收支平衡权，而在事实上彻底沦落为“打酱油财政”。

　　高所批评的“财力与事权相匹配”原则最早的提出者，是刘尚希。

　　刘尚希提出这个改变，来自基层调研。他对南方周末记者回忆说，2006年他去陕西一个贫困县考察，这个县是西安的水源地，为保护水源而限制它发展工业。当时县里官员经常抱怨“事权与财权相匹配”的分税制基本原则。于是他问县委书记：如果财权都交给你，把现在中央和地方在本县的所有税种都交给你收，够花吗？书记回答：还是不够。

　　这番对话触动了刘尚希，他开始对此进行调研。后来他得出结论，财权与事权相匹配有着严格的限制条件，即辖区内经济发展水平的同质化。“在中国这样一个大国，各地的经济发展条件和能力并不均衡，有的地方你给它财权照样无法与事权匹配，只强调两权匹配的结果，要么是掠夺式开发，要么缩减应承担的事权和支出责任。”刘尚希举例说，比如青海三江源这样禁止开发的地方，即便拥有财权，由于缺乏税源也无法获得相应的财力。

　　事后刘尚希将调研结果形成一份内部报告，认为对地方政府而言，更重要的是要“财力”与“事权”相匹配，这是完善财政体制的目标。

　　这份报告提交给了财政部。2007年，十七大报告最终采纳了“财力与事权相匹配”的提法。

　　但在国家税务总局前副局长许善达看来，讲“财力与支出责任相匹配”是必须的，但还不够，“还要强调地方政府自己征收的收入占它支出的比重”。他对南方周末记者说：“地方政府的收入太少不行；收入不少，但依赖中央政府的比重过大，自己组织的收入太少也不行，分税制改革这两个原则都要满足。”

　　许善达认为，目前的集中度过高。他主张地方政府自己征收的收入要占到其支出的80%，以便地方官开展工作。他说，“转移支付的数量和时间是不确定的，省政府花钱要做预算，某个月有重要的开支要多花钱，但很难保证转移支付刚好那时候能到。”

　　分到哪一级

　　“分税制的主要矛盾还在中央和省之间，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。”

　　分税制究竟应该执行到哪个层级，也是个争论不休的问题。

　　在近期举办的博源基金会成立五周年学术论坛上，财政部财政科学研究所所长贾康（财苑）炮轰了质疑分税制的人。“我觉得板子完全打错了地方。”他说，“1994年以后出现的问题，如果做病理分析其实并不复杂，不是分税制带来一大堆问题，而是分税制在省以下贯彻遇阻，没有体现正面的意义。”

　　此前贾康就曾撰文指出，分税制改革后出现的县乡财政困难、地方政府财权与事权不匹配、土地财政、跑部钱进等问题，正是因为分税制没有贯彻到位所致。

　　1994年分税制改革主要确定了中央与省级政府之间的分税方式，但没有具体规定省以下各级政府间的财政关系，这使得中国地方税体系至今没有成型，省以下没有形成真正的分税制。比如浙江、江苏等省曾公开表示，省内不搞分税制而是分成制，而其他地方也仅是名义上的分税制，实际是五花八门、讨价还价色彩浓重的分成制。

　　当年省以下分税制没有得以推行，是因为现有19个税种中大的税种均由中央政府收缴，地方仅剩一些小税种，省以下政府无税可分。另一个原因则是两个金字塔的错位——中国大部分省市经济是“倒金字塔”结构，越大的企业集聚在越大的城市，而财政支出则是“正金字塔”结构，越是基层越要相对支出更多。而2006年，主要由地方收取的农业税废除之后，更是让县乡没有税源来供养当地政府。

　　针对这一问题，贾康等提出的解决方案是通过政府“扁平化”，缩减政府层级，推广“乡财县管”和“省直管县”模式，由五级政府变为三级政府(中央-省-县)，三级政府实体各自有合理的税基和举债权，建立三级现代预算制度。

　　但这种主张遇到不少质疑。五级行政区划隶属体系由古代沿革传承而来，与人口规模、方言、文化、宗教、习俗等诸多因素相关，若为分税制而轻易打破，有“削足适履”之嫌。况且三级政府也并非世界通行的行政方式——据刘尚希介绍，全世界两百多个大小国家地区中，真正实行三级政府的只占20%。

　　更重要的是，这依然解决不了税源分布与支出责任倒挂的问题。

　　“我认为省以下实行完全的分税制是不可能的，越往下按照税种划分收入的比重会越少。到县乡一级，基本无税可分，本身那一层就没收入，怎么分？”许善达对南方周末记者说，“分税制的主要矛盾还在中央和省之间，中央和省分不好，省以下再怎么分，都不可能分好。”

　　刘尚希也公开反对将分税制“一竿子插到底”地在省级以下贯彻的主张，“省以下政府间如何去划分财力，是分税制还是其他办法，这是一个途径选择的问题，要根据各省具体情况而定，不能一刀切”。他对南方周末记者说，即使在美国，分税制也只是在联邦和州政府之间施行。

　　财权是放还是收

　　财政集中度到底应该放还是收，至今尚不明确。

　　事实上，当年的改革虽然名曰“分税制”，其动因和目的却正是为了提高财政集中度。

　　据曾任浙江省财政厅厅长的翁礼华在《共赢的博弈》一书中记载，前财政部长项怀诚回忆说，1993年5月，从美国留学归来的青年学者胡鞍钢撰写了一份报告，当年6月，胡鞍钢向财政部及中央有关部门负责人做了介绍。该报告假设地方政府是恶的，中央政府是善的，并认为南斯拉夫联邦解体的“致命因素”，是中央汲取财政能力不断下降，地方财力过大。在1996年一篇题为“分权是有底线的”文章中，胡鞍钢也指出，当时世界上只有前南斯拉夫与中国两个国家超越了分权的底线。经济界盛传当时分税制的实行与这份报告有关，但实情如何外界不得而知。

　　巧合的是，早在1986年，当时尚是青年学者的楼继伟也曾在《经济社会体制比较》杂志上发表过题为“吸取南斯拉夫经验，避免强化地方分权”的文章，“我认为最不该做的事情是削弱中央的宏观管理，强化地方分权。这种危险在我国目前的改革中不是不存在的。”

　　事实上，分税制之前，1992年时中央财政收入仅占全国财政收入的22%。一位原国家体改委人士告诉南方周末记者，中央财力困难到三次向地方政府借钱，“最后一次还是小平同志亲自出马，向上海借了10亿元”。

　　1994年分税制挽救了岌岌可危的中央财政，使中央财政收入迅速提升到50%以上，直至近两年才降至48%。而中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%，地方则超过了80%。也就是说，地方政府财政支出的约40%，来自中央的转移支付和税收返还。这使中央可以对地方政府保持强有力的控制。

　　不过，财政集中度到底应该放还是收，至今尚不明确。

　　在新任财政部部长楼继伟的新书《中国政府间财政关系再思考》中，他提出我国中央财政收入比重总体不高：国际上这一比重通常在60%以上，而2011年扣除税收返还，我国中央财政收入比重为44.6%，“不仅明显低于其他国家水平，也与我国推进公共服务均等化的要求不相适应”。

　　在2012年时，时任中投公司董事长的楼继伟在为《财经》杂志撰写的“中国财政体制改革下一步”一文中，也指出“按现有税种，中央确实没有多少余地与地方在收入分享上做太多的文章”。同时，他也不同意在事权不调整的情况下增加地方征税权，“这个方向是危险的，是个分裂的体制”。

　　楼继伟的担心并不多余，学者们也同样担心，在地方政府的权力还缺乏有效监督与约束的情况下，轻易下放过多的征税权难以被社会容忍，从而危及稳定。美国大法官马歇尔因此将征税的权力称为“事关毁灭的权力”。

　　2013年3月中国发展高层论坛上，楼继伟发表公开演讲谈他对实现“包容性增长”的路径中市场和政府分别应该扮演什么角色的理解，他先举出对三种路径的理解：一、国家提取更大比例的财政收入，通过大规模的再分配关注结果的公平；二、关注发展机会的创造，国家适当地提取财政收入；三、国家大力扩大开支，但提取的财政收入比较少。

　　楼继伟认为，第一种路径政府压缩了市场的作用，不可持续，第三种路径通往拉美和南欧国家遇到的“中等收入陷阱”，而第二种路径是正确道路。“遗憾的是第一种和第三种路径总是很有市场。”楼继伟警告说，“第一和第三是不归之路，我们并不是没有滑向这些歧途的可能性。”

　　重分事权

　　任务最终都压到基层政府，形成“财权层层上收，事权层层下移”的局面。

　　不过，楼继伟对分税制中的“事权”则多次表示要重新划分。比如他在《中国政府间财政关系再思考》一书中坦承，我国政府间事权与支出责任划分、收入安排、转移支付等领域仍存在不容忽视的问题。

　　用来形容中国财政现状的有两句话，一句叫“上下一般粗”——1994年的改革没有改变政府间事权和支出责任划分，目前我国五级政府的事权和支出责任大同小异。结果是中央和地方职责重叠，大量事项由中央和地方共同承担，效率低下，却无从问责。

　　另一句叫做“上面千根线，基层一根针”——上面出政策，下面对口执行，任务最终都压到基层政府，形成“财权层层上收，事权层层下移”的局面。比如“中央点菜，基层埋单”，中央部委下发文件要搞新农合医保、农村危房改造等，地方政府就要掏钱。

　　“最弱小的一级政府却承担着具有全局意义的支付责任。”天津财经大学教授李炜光评论说。这种体制使县乡两级政府承担了地方的多项公共服务责任。全国两千多个县级组织，曾经有一半以上拖欠教师和离退休人员工资，或大面积拖欠银行贷款和建筑工程款，以至于中央财政亲自出手，出台“三奖一补”政策(指中央对地方缓解县乡财政困难奖励和补助的办法)为此兜底。

　　“从决策权来看，中国是全世界最集权的国家，从执行权来看，我们又是最分权的国家。”刘尚希说。

　　这使地方形成了一套与中央博弈的生存方法，比如设驻京办，“跑部钱进”去找专项转移支付，做大预算外收入，搞土地财政，或者无节制地负债倒逼上级政府为其债务埋单等等。而在辖区内，基层政府收取的各种费，更是创造出如“肚皮财政”(超生罚没)、“车皮财政”(车辆超载罚款)等新名词。

　　在刘尚希看来，造成这一现象的根本原因是，“地方政府只对本级财政负责，它对下没有责任，不愿下移财力，还‘市刮县’向下摊派等”。因此，他开出的改革药方是摈弃“层级财政责任制”，建立“辖区责任制”，即上级政府要对辖区内各级政府的横向和纵向财政平衡负责。比如县一级财政发不出工资，首先应该问责市政府或省政府，而不是由中央财政埋单。

　　也有不少财税专家或经济学家主张，中国应该实行类似西方国家的“财政联邦制”。但刘尚希认为，不同的国情决定了财政联邦制难以在中国落地。

　　这是因为，西方的财政联邦制与其联邦制的政治架构紧密联系在一起，而中国是单一制国家，政治分权结构与西方国家完全不同。而且，西方国家政府间的事权划分是按项目横向划分，而中国是按事权要素——决策、执行、支出责任、监督等纵向划分。

　　事权改革究竟将如何走向，目前各界也未能得出一致结论。而多次表示要重新划分的楼继伟，除了表示要将跨流(地)域的江河治理、污染防治、司法管辖、食品安全和部分社保等职能收归中央，扩大中央公务员队伍之外，也并未提出根本性的改革措施。

　　无论如何，1994年分税制时朱镕基等改革者只需调整财权这一要素，而本次财税改革涉及调整事权、财权和财力三个要素，“环境变了，改革的内容和外延也扩大了，难度和复杂性要比1994年大得多。”刘尚希说。